为加快推进轨道交通持续发展，哈尔滨市政府对城市轨道交通2号一期、3号线二期工程采取BOT投融资模式实施建设。着重研究地铁集团BOT项目的形成、发展和特点，做好BOT模式档案规范管理和过程监控，实现档案工作持续、健康、有序运行是一个关键环节。

一、监管BOT项目运作过程是做好档案工作基础

BOT是英文Build-Operate-Transfer的缩写,即“建设-经营-转让”。BOT实质上是基础设施投资、建设和经营的一种方式，以政府和企业之间达成协议为前提，由政府向企业颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。

哈市轨道交通工程建设采取BOT投融资模式建设,不仅大大缓解市政府财政资金短缺的压力,还有利于引进先进技术、设备及管理方法。2020年之前，市财政不需要投入资金即可继续进行规划中的地铁建设。这样势必减少资本金的支出，加快推进了哈市轨道交通建设的发展，实现“小投入建大项目”和“借鸡生蛋”计划，为创建现代化和谐社会做出巨大的贡献。

按照BOT框架协议，哈尔滨地铁集团与南京十四所、中交集团采取投资、建设、运营和股权转让的方式，建设地铁2号线一期和3号线二期工程。在资金筹集上，按“投资建设和特许经营合同”的要求,由南京十四所和中交集团牵头，与其他投资方（联合体）分别在哈注册成立了中电科哈尔滨轨道交通有限公司和中交哈尔滨地铁投资建设有限公司，负责筹集项目资本金（约占项目总投资的30%），并以中长期贷款的形式向黑龙江省开发银行申贷，筹集建设资金。投资方的资金筹集覆盖全部工程建设内容（包括管线迁改和征地拆迁）。其他城市的地铁融资项目中都不含征地拆迁和管线迁改的投资。所以，从融资阶段就监管BOT项目文件材料的形成尤为重要,将其发生的过程视为档案形成的过程。逐步跟踪、时时监控，注重档案资料的收集，为档案完整性、真实性打下坚实的基础。

二、BOT项目档案监管工作难点

（一）BOT项目档案门类及载体多、档案形成与归档时间跨度长，档案监管难度大。BOT项目投资建设方应在25年（含建设期）完成股权转让，与传统的建设项目档案相比，BOT轨道交通项目是一个庞大的系统工程,具有一次性投资大、建设周期长,涉及专业多、形成的各门类和载体档案多，权利和义务关系复杂、运营费用高、自身经济效益差、项目参与各方面临风险因素多等特点。且涉及归档的参与各方均存在推诿拖延、履职不力，缺乏档案技术人员稳定的保障措施等问题。这些情况将造成档案收集不齐全、不完整、归档滞后、监管难度较大。

（二）BOT项目投资主体多元化，参与各方利益主体多元化,管理结构复杂化，影响和制约档案管理水平提高。哈市地铁BOT项目建设参与各方主要包括地铁集团、项目公司、监理单位、施工单位。按建设分工，这样由原来一个投资主体而确立的档案管理体制、制度和方法已明显不能适应地铁集团档案工作发展和BOT项目档案监管需要。完整的档案资料被不同利益主体所分割，经常造成档案在某一时期没人负责。不同利益主体对档案信息的知情权和档案资产的处置权不能按照有关规定行使，给地铁集团档案工作带来了新困难，提出了新问题。一是前期立项及开工审批等准备阶段文件在档案利用时要对“建设单位”加以说明。二是合同等文件繁多、复杂。包括与政府签订的特许权协议、与勘察设计单位签订的合同。项目公司与股东、承包商、金融机构及保险机构签订的协议，需要花费大量精力收集整理。三是管理方式复杂，合同签订主体不一致。有的是以项目投资人委托总经理部与施工单位签订合同，有的是项目公司与监理单位签订合同，还有的是以联合体的形式与参建各方签订合同。这些会造成合同甲方授权委托单和第三方协议及相关支撑性文件收集不全或接收无效合同，势必造成人力、财力、物力的浪费。四是BOT项目专业承包单位多，施工单位无法正确填写《工程施工用表》中参建各方“单位名称”等相关信息，从源头上导致工程文件书写不规范。

（三）BOT项目投资者对档案工作重视不够、监管力度不强等问题不同程度存在。哈市轨道交通工程项目档案是地铁集团重要资产，应纳入档案工作统一管理体系，接受各级档案部门及地铁集团监管。针对投资者权力分散、参建单位多、项目参与各方对档案工作重视不够、落实不到位、个别监理单位未将档案管理纳入监管范围、档案管理水平较低的现状。根据监管范围地铁集团必须抓好项目公司档案技术人员的培训,多出点子、多教方法,但又不能大包大揽。必须树立正确档案管理理念，在机构、人员、资金等方面选择适宜的管理模式，合理解决上述问题，从而保障档案工作与工程建设同步管理，这是做好BOT项目档案监管、检查指导、考评的关键。

（四）档案管理队伍变动频繁，新手业务水平不适应工作需求。项目公司及所辖参建单位档案人员匮乏，流动性大、变动频繁，往往经过培训的档案人员，又经常发生人事变动。新上岗人员多数未参加档案业务培训，不具备上岗资格，缺乏档案工作基础知识，工作基本靠“以老带新”及后期培训，在思想认识及业务水平上极不适应工作需要。监理作为工程文件审核人，监理单位却不按工程量匹配管理人员，客观上导致总监理工程师工作量大，不能及时完成工程文件审批，出现部分文件代签、使用复印件加盖红章、印名章代替签字的现象，使档案工作失去真实性、原始性，失去了档案凭证作用和利用价值。